Straż Graniczna ma już 30 lat, lata 2008 - 2012
Poproszony o refleksje i wspomnienia z okresu sprawowania funkcji Komendanta Głównego Straży Granicznej (2008-2012), z którego to honoru wciąż jestem dumny, zastanawiałem się, czy ulec pokusie chronologicznego przedstawienia tego, co się działo, gubiąc się w szczegółach i nie zawsze istotnych zdarzeniach, czy skupić się na tym, co, jak mi się wydaje, jest najważniejsze i czego skutki wciąż trwają. Sądzę, że ta druga opcja jest słuszniejsza.
Za czasów PRL-u ochrona granicy znajdowała się w sferze obronności, zarządzanej w sposób właściwy dla wojska. W nowej rzeczywistości demokratycznych zmian przełomu lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych sfera ta znalazła się w obszarze porządku publicznego, zarządzanego metodami cywilnymi charakterystycznymi dla formacji policyjnych. Na skutek tej zmiany praktycznie od samego początku istnienia Straży Granicznej, ze sporą regularnością, powracała kwestia zasadności jej istnienia jako wydzielonej i samodzielnej służby.
Początkowo „policyjność” formacji pozostawała głównie w sferze deklaracji, a proweniencja wojskowa dominowała, dając o sobie znać zarówno w organizacji i relacjach, jak i w sposobie, w jaki formacja była postrzegana na zewnątrz – stopnie wojskowe, służba kandydacka, nazewnictwo, organizacja pracy. „Wopiki” to wciąż funkcjonująca, zwłaszcza na wschodzie, nazwa funkcjonariuszy SG. Nie było w tym niczego dziwnego i przewidywano – słusznie – że z biegiem czasu element wojskowo-militarny będzie ustępował policyjnemu. I tak się działo. Im więcej jednak było „policyjności” w Straży Granicznej, tym częściej pojawiały się koncepcje i pomysły sprowadzające się do rozważania, czy SG jest w ogóle potrzebna i czy jej zadań (oczywiście z majątkiem i personelem) nie powinna przejąć Policja.
Plotki na temat rychłego wchłonięcia SG przez Policję co rusz nie tylko wzburzały krew i podnosiły ciśnienie kierownictwu formacji, ale też docierały do szeregowych funkcjonariuszy, którzy, w większości, z niepokojem myśleli wówczas o swojej przyszłości.
Nie muszę mówić, że jako funkcjonariusze SG uznawaliśmy za niewątpliwe i oczywiste, że sprawy związane z ochroną granicy, kontrolą ruchu granicznego, ale i migracją są na tyle odrębne i specyficzne, że połączenie działalności w tym zakresie z inną przynieść może tylko szkody i znacznie obniży poziom realizacji zadań. Staliśmy twardo na stanowisku, że ewentualne przejęcie SG przez Policję ograniczyłoby się gównie do infrastruktury oraz personelu, ale niekoniecznie pozwoliłoby utrzymać jakość i kompetencję w wykonywaniu zadań. Wskazywanie na takie skutki ewentualnej integracji pojawiało się w rozmowach na „najwyższym szczeblu” i, co trzeba przyznać, z reguły argumentów tych nie odrzucano. Istnieją wprawdzie kraje, w których to policja zajmuje się „sprawami granicznymi”, ale taki system dobrze funkcjonuje tam, gdzie ma on dłuższą tradycję i gdzie, można powiedzieć, „od początku” tak było. Tam natomiast, gdzie – z różnych powodów, również oszczędnościowych – po wejściu państw do strefy Schengen zrezygnowano z utrzymywania odrębnej służby granicznej, życie zweryfikowało negatywnie takie koncepcje. Nie chcę wymieniać tutaj przykładów, żeby nikomu nie przylepiać łatki, ale „my” wiemy, z kim nam się zaczęło współpracować gorzej i gdzie ochrona granicy pogorszyła się.
Gdy na początku stycznia 2008 r. objąłem stanowisko komendanta głównego, Straż Graniczna była już po gigantycznym wysiłku związanym z przygotowaniem siebie, ale i całego Państwa do oczekiwanej nowej rzeczywistości strefy Schengen. Zadanie to wykonywane było z wielkim zaangażowaniem i chyba nie było funkcjonariuszy, którzy w mniejszym lub większym stopniu nie byliby w ten proces włączeni. W grudniu 2007 r. kontrola graniczna zniknęła na granicy lądowej. Pozostało jeszcze „uruchomienie Schengen” na lotniskach, co miało nastąpić w marcu 2008 r. Nikt nie miał wątpliwości co do ogromu pracy wykonanej przez formację. Z dumą też wskazywano, że postawione przed Strażą zadanie zostało wykonane wzorowo. Docierało też do nas, że wyrazy uznania wyrażane były na forach międzynarodowych, co przynosiło splendor naszym przełożonym, a bywało, że okruchy tego docierały i do nas.
Trzeba jednak powiedzieć, że wraz z uznaniem dla funkcjonariuszy za wzorowe przygotowanie do Schengen pojawiła się też w sprawie Straży Granicznej inna koncepcja, potencjalnie brzemienna w skutki. Wynikała ona z prostej konstatacji, którą można w uproszczeniu sformułować tak – skoro Straż Graniczna zajmuje się granicą, a granicy „do ochrony” jest (mniej więcej) o połowę mniej, to i Straży Granicznej powinno być o połowę mniej. Opinie takie, w świecie „niefunkcjonariuszowskim”, były dosyć powszechne i niezależne od politycznych inklinacji. Z wielu stron zaczęły płynąć zapytania, kiedy nastąpi redukcja formacji. Dobrą stroną tego okresu było to, że przynajmniej na jakiś czas ucichły koncepcje „integracyjne”, gdyż uznano, że jako nowy uczeń w szkole Schengen musimy wszystko robić lepiej niż starzy uczniowie, bo tylko wtedy będziemy z nimi na równej pozycji. A taki efekt zdecydowanie bardziej gwarantowała odrębna formacja, czyli samodzielna Straż Graniczna.
Kwestia nie tylko przekształceń organizacyjnych, ale i redukcji lub istotnego przesunięcia tzw. „zasobów ludzkich” artykułowana była jednak coraz silniej. Oczekiwania nie były już formułowane przy pomocy pytajnika „czy”, ale „kiedy”. W najdalej idącej wersji „nowa” SG miała być obecna wyłącznie na granicy zewnętrznej oraz na lotniskach i w portach, a w działaniach swych miała się ograniczyć wyłącznie do kontroli ruchu granicznego oraz ochrony granicy zielonej. Wszystko, co ponad to, miało być „sprzedane” Policji. Oczywiście pojawiała się też od czasu do czasu wersja „plus” – włączenie do Policji.
Dyskusje na ten temat z różnymi osobami bywały trudne, gdyż rozmówcy często nie wiedzieli, jaki jest rzeczywisty zakres działania formacji i budowali sobie wyobrażenie na jej temat, kierując się przede wszystkim nazwą służby. Tłumaczenie, że nazwa formacji oddaje zasadniczą, ale jednak tylko część jej zadań, bywało trudne. Wcale często posługiwałem się więc niezbyt wyszukanym argumentem, że gdyby zakres działania straży pożarnej obejmował tylko to, co wynika z nazwy, to należałoby kupować dla niej wyłącznie sikawki, a tak przecież nie jest. Trzeba przyznać, że skuteczność tego dictum była całkiem wysoka i padało po nim pytanie: „no to co jeszcze robicie?”. Odpowiedzi z reguły słuchano z uwagą.
Dla kierownictwa SG, ale i dla funkcjonariuszy, oczywiste było, że zmiany muszą nastąpić. Pytanie jednak jakie i kiedy? Jasne było, że obejmą one zarówno kwestie organizacyjne, jak i osobowe. Jasne było też, że obrona „okopów Świętej Trójcy” nie byłaby właściwą strategią negocjacyjną, gdyż te nie wytrzymałyby naporu. Trzeba było szukać sposobu spotkania się gdzieś w pół drogi.
Wskazać też trzeba, że – na szczęście dla formacji – nasi poprzednicy we wcześniejszych latach dokonali już istotnej redukcji struktury organizacyjnej na, wówczas, przyszłej granicy wewnętrznej. To pozwalało argumentować, że jesteśmy formacją odpowiedzialną i zdajemy sobie sprawę z otaczającej rzeczywistości, ale mamy też na względzie najlepsze wykonywanie powierzonych nam zadań, a tego nie da się zrobić, odrąbując toporem pozornie już nieistotne obszary.
Mieliśmy przeświadczenie, że aby być skutecznym, trzeba sformułować kompleksową koncepcję funkcjonowania formacji, zakresu wykonywanych przez nią zadań, a z tego powinny płynąć wnioski dotyczące zarówno kształtu organizacyjnego, jak i liczby oraz rozlokowania funkcjonariuszy. W tej ostatniej kwestii postawiliśmy sobie zadanie, by, po pierwsze, „straty ludzkie” były jak najmniejsze, a jeśli już nie dało się ich uniknąć, to aby były najmniej dotkliwe, oraz by nie dopuścić do masowych przeniesień „na wschód” – mając w świadomości dotychczasowe doświadczenia, wiedzieliśmy, że pomysł ten skazany jest na porażkę. Trauma po próbach takich operacji z lat wcześniejszych wciąż była żywa.
W efekcie tego rozpoczął się wielomiesięczny okres budowania, a następnie doprecyzowywania koncepcji funkcjonowania Straży Granicznej. Pomysły i propozycje w tym zakresie zawarte zostały w dokumencie o roboczej nazwie „Koncepcja funkcjonowania Straży Granicznej na lata 2008-2012”. Zanim ustalona została jego ostateczna treść, był on przedmiotem omal niekończących się dyskusji i sporów. Odbywało się to w rytmie: spotkanie wewnętrzne, dyskusja i zapisanie propozycji, spotkanie z ministrem spraw wewnętrznych i jego współpracownikami, przedstawienie naszego stanowiska oraz wysłuchanie uwag i oczekiwań, kolejne spotkanie wewnętrzne, dyskusja i tak dalej. Ten cykl powtarzał się wielokrotnie. Nie jestem w stanie powiedzieć, ile kolejnych postaci roboczych tego dokumentu powstało, ale było ich dużo. Trzeba tutaj powiedzieć, że z jednej strony trzymaliśmy się twardo i przedstawiane propozycje nie realizowały najdalej idących sugestii i oczekiwań, chociaż, rozumiejąc nową sytuację, staraliśmy się uczynić nasze zamiary strawnymi i do przyjęcia; z drugiej strony – nawet jeśli kierownictwo ministerstwa czasami było poirytowane naszym uporem, to jednak z uwagą słuchało przedstawianych argumentów.
O ile to tylko było możliwe, poszukiwaliśmy sposobów tworzenia nowych miejsc pracy przy wykorzystaniu lokalnych zasobów ludzkich. To wówczas utworzony został między innymi Service desk, znany aktualnie pod nazwą „Wydziału Wsparcia Użytkownika z siedzibą w Szczecinie”, który do dzisiaj skutecznie wspiera użytkowników w całej Straży Granicznej. Taka też była geneza Ośrodka Szkoleń Specjalistycznych w Lubaniu. Istniejąca tam i poważana nasza „psia akademia” nie miałaby szansy na samodzielny byt. Co innego, gdyby stała się częścią większego przedsięwzięcia. I tak na bazie siedziby Oddziału Lubuskiego SG powołaliśmy do istnienia OSS w Lubaniu. Chociaż nie brakowało wówczas malkontentów, to ten pomysł chwycił. Na przekór wątpiącym, w marcu 2011 r. z dumą mogłem podpisać deklarację o ustanowieniu Ośrodka Szkoleń Specjalistycznych SG w Lubaniu Akademią Partnerską Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich (Frontex).
W tym miejscu pragnę podziękować za nieocenioną współpracę wszystkim zastępcom – nie wymieniając stopni – Jackowi Bajgerowi, Tomkowi Pestowi i Markowi Borkowskiemu, z którymi regularnie odbywaliśmy „burzę mózgów”, tocząc zażarte dyskusje nie tylko nad akapitami i zdaniami, ale czasem nawet nad poszczególnymi słowami, a także cierpliwie przelewającemu na papier nasze pomysły Marcinowi Samsonowiczowi Górskiemu. Nie on jedyny nas wspomagał, ale niewątpliwie jego wkład pracy był największy.
Było dla nas oczywiste, że sprawy dotyczące migracji i cudzoziemców powinny znajdować się w gestii SG. W czasie regularnych spotkań rozwijana była koncepcja wykonywania tych zadań. Były one przydzielone formacji głównie przez ustawę o cudzoziemcach. Ale inną sprawą było, jak i jakimi silami należy te działania wykonywać oraz w ramach jakich struktur organizacyjnych. Uważałem, że dla podkreślenia wagi tego obszaru, powinien on się emancypować z istniejącego duopolu kontrolersko-granicznego i zyskać pełną samodzielność. Zewnętrznym wyrazem nowej pozycji obszaru cudzoziemskiego było utworzenie drugiego merytorycznego stanowiska zastępcy komendanta głównego – do spraw cudzoziemskich. Początkowo pomysł ten był traktowany jako lekka fanaberia, ale szybko zyskał on uznanie, tak że w kolejnych latach i przez kolejnych komendantów głównych nie był kwestionowany. Należy też wskazać, że mimo wątpliwości w ministerstwie dotyczących zakresu funkcjonowania SG w przyszłości, propozycja utworzenia nowego stanowiska została właściwie bez bólu zaakceptowana.
Jedną z form budowania świadomości tego, że SG, jak mówiliśmy między nami, stoi na dwóch nogach, było rozpoczynanie każdego dokumentu, który w jakikolwiek sposób dotyczył formacji jako całości, od stwierdzenia, że SG jest formacją graniczno-migracyjną. Ponieważ kropla drąży skałę, to to, co na początku było przyjmowane czasami wręcz ze zniecierpliwieniem, zyskiwało obywatelstwo i ze sfery postulatu przechodziło do sfery rzeczy oczywistych. Mogę się tylko cieszyć, że mojemu następcy udało się doprowadzić do zapisania tego w ustawie o SG w jej pierwszym artykule. My nie mieliśmy tyle szczęścia.
Uznanie, że sprawy migracyjne należą do właściwości Straży Granicznej, było fundamentem budowania, a raczej utrzymania formacji na obszarze kraju, a przede wszystkim na granicy wewnętrznej. Oczywiście obecność ta miała być nieporównanie mniejsza niż wówczas, gdy funkcjonowała tam „normalna” granica, ale wciąż mieliśmy tam być! A przede wszystkim – mieliśmy tam co robić. W toku trwających dyskusji falami powracał zamiar okrojenia kompetencji SG do spraw czysto granicznych, ale ostatecznie udało się przekonać kierownictwo, że nasze działania to nie tylko walka o stan posiadania, ale że to, co proponujemy, będzie najlepiej służyło Państwu. Osobiście sądzę, że mieliśmy rację!
By nie ograniczać się tylko do „wielkiej polityki”, chciałbym wspomnieć jeszcze o dwóch sprawach. Pierwsza wynikała z obserwacji poczynionych podczas wizyt w placówkach SG, podczas których często prosiłem komendantów o pokazanie, w jaki sposób planowali służby. Proces ten sprawiał wrażenie bardzo skomplikowanego, czego skutkiem było miedzy innym to, że rzadko kiedy funkcjonariusze znali termin swojej służby wcześniej, niż z dwu- lub trzydniowym wyprzedzeniem. Skutek był taki, że mając np. zaplanowaną wizytę u lekarza bądź na wywiadówce, nie mieli innego wyjścia, jak starać się o zwolnienie lekarskie. W tym czasie całkiem zgrabny system m.in. planowania służb został przygotowany lokalnie w Śląskim OSG. Konstatacja była więc oczywista – rozbudujmy go tak, by mógł służyć wszystkim. Co do idei rzecz wydawała się prosta, ale już realizacja była trudniejsza. To, co działało w małej skali, nie chciało dać się przenieść na skalę większą i więcej poziomów zarządzania. Byliśmy jednak zdeterminowani i nie było wątpliwości, że tego byka trzeba chwycić za rogi. Wysiłkiem wielu funkcjonariuszy powstał System Wspomagania Kierowania (SWK), który został uruchomiony w 2012 r., a jego funkcjonalności daleko wykroczyły poza pierwotne zamierzenia.
Drugą dla mnie ważną sferą była współpraca międzynarodowa. Nikt chyba w SG nie zaprzeczy, jak wielką pomoc otrzymaliśmy w „przedunijnym” okresie funkcjonowania od państw starej Unii. Obejmowała ona nie tylko sprzęt i urządzenia, ale też know-how i generalnie wsparcie dla budowy formacji o nowych parametrach. Największe znaczenie miały programy twinningowe, ale też asysty techniczne i stałe kontakty, wsparcie i konsultacje ze służbami granicznymi państw na zachód od Odry. Uważałem, że pomoc, którą otrzymaliśmy, powinniśmy zwrócić, ale oczywiście nie państwom, od których ją otrzymaliśmy, ale przekazując nasze doświadczenia, wiedzę i umiejętności tym, którzy dopiero aspirują do poziomu, który już sami osiągnęliśmy. Dotyczyło to zarówno służb państw, z którymi graniczymy, ale też tych bardziej odległych, zarówno w ramach funkcjonowania agencji Frontex, jak i stosunków bilateralnych lub programów dla państw trzecich. Dlatego też nie miałem żadnych wątpliwości, że np. należy na zbliżające się wówczas EURO 2012 podjąć trud zorganizowania wspólnych kontroli granicznych ze służbą ukraińską. Działanie to miało głównie znaczenie wizerunkowe i propagandowe, gdyż mieliśmy świadomość, że natężenie ruchu w przejściach, na których takie kontrole miały funkcjonować, nie będzie nadmierne i to się sprawdziło. Mimo wcale licznych sceptycznych głosów byłem jednak przekonany, że trzeba to ryzyko podjąć. Służą jeszcze w SG funkcjonariusze, którzy pamiętają, że przygotowanie tej operacji nie było to łatwe, ale w czasie kolejnych ćwiczeń szczegóły były uzgadniane i dopracowywane, a wyboje i nierówności wyrównywane. W efekcie wszystko zakończyło się sukcesem, a działania SG zyskały jednoznaczną pozytywną recenzję. Dzięki temu w czerwcu lub lipcu 2012 r., już jako były komendant główny, mogłem odebrać z rąk ministra spraw wewnętrznych honorową nagrodę za ten niewątpliwy sukces formacji - w towarzystwie zarówno zwolenników, jak i osób wcześniej odnoszących się sceptycznie do wyzwania, którego się podjęliśmy.
Leszek Elas
Małgorzata DOLOT
Nadodrzański Oddział Straży Granicznej – Krosno Odrzańskie
REALIZACJA PILOTAŻOWEGO PROJEKTU „WSPÓLNYCH POLSKO – NIEMIECKICH PLACÓWEK Z MIESZANĄ OBSADĄ” – DOŚWIADCZENIA I WNIOSKI
Pierwszego marca 2013 roku minął rok od rozpoczęcia wdrażania projektu „Wspólne polsko – niemieckie placówki z mieszaną obsadą”. Każda rocznica, a zwłaszcza pierwsza jest dobrym momentem na próbę analizy i oceny funkcjonowania nowatorskich rozwiązań.
Idea utworzenia wspólnych jednostek sięga jeszcze 2002 roku i po raz pierwszy została określona w Rozdziale IV art.12 Umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Federalnej Niemiec o współpracy policji i straży granicznych na terenach przygranicznych(1). Głównym celem zacieśniania współpracy miało być „zapobieganie nielegalnemu przekraczaniu granicy oraz zwalczania i zapobiegania przestępczości związanej z przemytem osób na wspólnej granicy pań-stwowej”(2).
Przystąpienie Polski do pełnej realizacji Układu z Schengen spowodowało wiele zmian w taktyce i sposobie wykonywania ustawowych działań zarówno przez Straż Graniczną jak i Policję Federalną Niemiec. Obie służby przestały ochraniać polsko – niemiecką granicę, a zaczęły ochraniać wspólny obszar Schengen. Powyższe miało ogromny wpływ na rozwój dotychczasowych, wypracowanych form współpracy. Granica na Odrze i Nysie przestała być granicą zewnętrzną Unii Europejskiej, a zagrożenia notowane na tym odcinku wpływają bezpośrednio na poziom bezpieczeństwa wewnętrznego nie tylko Polski oraz Niemiec, ale także pośrednio, pozostałych państw członkowskich.
Zgodnie z kodeksem granicznym Schengen granice wewnętrzne państw członkowskich mogą być przekraczane w dowolnym miejscu i czasie bez względu na obywatelstwo. Swoboda przepływu osób, towarów i usług stanowi jedno z najbardziej namacalnych osiągnięć Unii w związku z czym jej instytucje w tym w szczególności Komisja Europejska monitorują stosowanie tytułu III (granice wewnętrzne) rozporządzenia (WE) nr 562/2006 ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen). Zapewnienie swobody przemieszczania się osób, towarów i usług sta-nowi jeden z priorytetów obszaru wolności, sprawiedliwości i bezpieczeństwa.
Od 2011 roku państwa członkowskie strefy Schengen notują szereg czynników, wynikających między innymi z nagłych wzmożonych ruchów migracyjnych na granicach zewnętrznych, które przyczyniły się do rewizji dotychczasowych rozwiązań regulujących przepływ osób przez granice. Wzrost presji migracyjnej do Europy, a także wzrost zagrożenia przestępczością transgraniczną, to główne powody dla których Komisja Europejska od połowy 2011 roku pracowała nad projektem wytycznych dotyczących wzmocnienia zarządzania strefą Schengen. Okazało się bowiem, że dotychczasowe rozwiązania stawiają państwa członkowskie w pułapce, polegającej na konieczności utrzymania swobody przemieszczania się, czyli braku kontroli na granicach wewnętrznych, przy jedno-czesnym obowiązku zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa publicznego wewnątrz ich terytoriów. Ogólny wzrost globalnej mobilności oraz dotychczasowa polityka UE podkreślająca potrzebę i ważność ułatwień dla legalnego dostępu na terytoria Państw Członkowskich (PC) zrodziła szereg problemów, które bezpośrednio przyczyniły się do kryzysu Strefy Schengen. Co ważne i warte podkreślenia, państwami, które najdobitniej wzywały do rewizji wypracowanych rozwiązań były Francja, Niemcy i Dania, czyli kraje, na których sytuację wpływały czynniki związane ze wzrostem zagrożeń transgranicznych na wewnętrznych odcinkach granic. Należy także podkreślić, że nie bez znaczenia dla ogólnej sytuacji w omawianym obszarze był pogłębiający się kryzys ekonomiczny Europy, który wpłynął bezpośrednio na ogólny kryzys integracji.
Istota funkcjonowania Strefy Schengen opiera się na trzech filarach tworzących zintegrowany system zarządzania granicami:
Źródło: opracowanie własne.
Ochrona poszczególnych odcinków granic, powinna być realizowana w interesie wszystkich państw członkowskich zgodnie z czterostopniowym systemem zarządzania granicą(3). Co oznacza i na czym polega model IBM będący podstawą funkcjonowania Strefy Schengen?
W Schengeńskim katalogu UE zintegrowane zarządzanie granicami jest określone jako koncepcja obejmująca następujące wymiary:
1. kontrolę graniczną (odprawę i ochronę granicy) zdefiniowaną w kodeksie granicznym Schengen, obejmującą analizę ryzyka i wywiad kryminalny;
2. wykrywanie przestępczości transgranicznej i prowadzenie odnośnych dochodzeń z wszelkimi organami ochrony porządku publicznego;
3. czteropoziomowy model kontroli dostępu (działania w państwach trzecich, współpraca z sąsiednimi państwami, kontrola graniczna, środki kontroli na obszarze swobodnego przemieszczania się w tym powroty);
4. współpracę różnych służb w zarządzaniu granicami (straż graniczna, służby celne, policja, krajowe służby bezpieczeństwa i inne właściwe organy) oraz współpracę międzynarodową;
5. koordynację i spójność działań państw członkowskich oraz instytucji i innych organów Wspólnoty i Unii(4).
Na szczeblu unijnym podkreśla się, że jednym z podstawowych warunków dla zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego Unii Europejskiej, jest skuteczna ochrona jej granic oparta na poszanowaniu funda-mentalnych praw oraz solidarności pomiędzy państwami członkowskimi.
Wypracowane na granicy polsko – niemieckiej rozwiązania są odpowiedzią na wymagania stawiane państwom członkowskim przez Unię Europejską, a także wynikają z konieczności racjonalnego wykorzystania sił i środków przez służby policyjno – graniczne obu państw. W związku z przyjęciem przez Polskę acquis Schengen zarówno Straż Graniczna jak i Policja Federalna Niemiec przeszły proces restrukturyzacji i alokacji. W związku z tym faktem, obecność obu służb w obszarze przygranicznym jest co do zasady ograniczona. Jednocześnie, co podkreślane jest w wielu dokumentach, granica polsko – niemiecka ma szczególne znaczenie w różnych formach przestępczości transgranicznej w tym związanej z nielegalną migracją oraz przemytem towarów. Jest to związane przede wszystkim z jej położeniem na głównym europejskim szlaku wiodącym z Azji i wschodniej Europy do państw Europy zachodniej, jak również długością i brakiem stacjonarnej kontroli granicznej (granica wewnętrzna UE). Ilość osób zatrzymywanych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej i Policji Federalnej Niemiec za przestępstwa i wykroczenia, których zwalczanie należy do kompetencji obu służb wskazuje, że nieuprawnionym jest pogląd o bezzasadności prowadzenia działań w omawianym obszarze.
Szacunkowa liczba osób zatrzymanych przez funkcjonariuszy NoOSG w latach 2009 – 2012.
Źródło: Wydział Graniczny NoOSG.
Co więcej wspólne raporty dotyczące zagrożeń na polsko – niemieckim odcinku granicy państwowej(5) dowodzą, że poszerzenie współpracy bilateralnej jest konieczne dla skutecznej ochrony wspólnego obszaru Schengen.
Na podstawie „Wspólnej Deklaracji Intencji między Ministrem Spraw Wewnętrznych Rzeczypospolitej Polskiej a Federalnym Ministrem Spraw Wewnętrznych Republiki Federalnej Niemiec w sprawie realizacji pilotażowego projektu „Wspólnych polsko – niemieckich placówek z mieszaną obsadą” 1 marca 2012 roku jednostki w Świecku oraz Ludwigsdorfie rozpoczęły swoją działalność. 10 funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w Świecku i 10 funkcjonariuszy Inspekcji Policji Federalnej we Frankfurcie nad Odrą tworzy wspólną placówkę z siedzibą w Świecku.Natomiast 15 funkcjonariuszy PSG w Zgorzelcu i odpowiednio 15 funkcjonariuszy Inspekcji Policji Federalnej w Ludwigsdorfie tworzą jednostkę z siedzibą po stronie niemieckiej.
Dzięki rozwojowi współpracy w ramach pilotażowego projektu „Wspólne polsko – niemieckie placówki z mieszaną obsadą” wzrosła skuteczność wspólnych działań w ochronie obszaru Schengen. Podstawową formą pełnienia służby są patrole mobilne, które w miarę rozwoju sytuacji operują na terytorium RP oraz Niemiec.
W pierwszym roku działalności funkcjonariusze omawianych jednostek odnotowali łącznie 462 zdarzenia. Większość z zatrzymanych to osoby, które na terenie Niemiec lub Polski popełniły przestępstwa lub wykroczenia migracyjne.
Źródło: Wydział Graniczny NoOSG
Wszystkie działania realizowano w oparciu o wnioski płynące z bieżącej analizy ryzyka prowadzonej na szczeblu taktycznym oraz operacyjnym obu formacji. Oprócz patroli na głównych szlakach transgranicznych kontrolowano także obiekty takie jak dworce kolejowe, autokarowe czy parkingi, co do których istniało prawdopodobieństwo przebywania cudzoziemców.
Duże znaczenie dla rozwoju i powodzenia projektu mają wspólnie odbywane szkolenia i odprawy, w trakcie których omawiana jest sytuacja operacyjna po obu stronach granicy, nowe tendencje i zjawiska. Funkcjonariusze zapoznają się także ze specyfiką przepisów dotyczących prawa użycia broni czy technik interwencji.
Cele zapisane we Wspólnej Deklaracji Intencji, takie jak:
- wymierne usprawnienie wypełniania zadań policyjnych służb granicznych na obszarze pogranicza;
- efektywniejsze wykorzystanie zasobów materialnych i osobowych;
- wzmocnienie poczucia bezpieczeństwa ludności w regionie;
- ulepszenie wspólnego pozyskiwania i wykorzystywania informacji;
zostały osiągnięte.
Dowodem akceptacji i poparcia dla tych rozwiązań jest przedłużenie pilotażowego projektu na następne pół roku. Przejście do kolejnych etapów współpracy jest zależne od wielu czynników, w tym dostosowania znacznych różnic prawnych w funkcjonowaniu obu formacji. Pierwszy etap, czyli utworzenie wspólnych grup patrolowych działających po obu stronach granicy funkcjonuje i przynosi wymierne efekty. Osiągnięcie pełnego porozumienia czyli doprowadzenie do powstania jednostek ze wspólnymi grupami dochodzeniowo – śledczymi, czy ds. cudzoziemców, kierowanymi przez jednego komendanta wydaje się być projektem odłożonym w czasie. Należy jednak podkreślić, że to, co osiągnięto do tej pory jest wyjątkiem na skalę europejską. Nigdzie bowiem w Europie po-mimo wielu inicjatyw nie udało się stworzyć podobnych rozwiązań. Praktykowane są oczywiście wspólne patrole, nie mają one jednak charakteru systematycznych codziennych niemal działań, prowadzonych w oparciu o wspólne analizy zagrożeń.
Wypracowane na granicy polsko – niemieckiej rozwiązania stanowią jeden z elementów wieloaspektowych działań zmierzających do realizacji koncepcji czteropoziomowego zarządzania granicą. Funkcjonowanie Strefy Schengen opiera się przede wszystkim na współzależnościach, które wymuszają na państwach członkowskich komunikację, prowadzenie konsultacji i wspólne podejmowanie decyzji, autonomia w tych warunkach prowadzi nieuchronnie do utraty zaufania.
1. Umowa między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Federalnej Niemiec o współpracy policji i straży granicznych na terenach przygranicznych, z dnia 18.02.2002 r.
2. Rozdział II, Art. 10 tamże s. 9.
3. Wynikającym z przygotowanej w ramach planu haskiego europejskiej strategii wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz koncepcją zintegrowanego zarządzania granicą (IBM – Integrated Border Management) zawartą w Schengeńskim katalogu UE.
4. EU Schengen Catalogue, Op.Cit. s.8.
5. „Analizy zagrożeń na polsko–niemieckim odcinku granicy państwowej” – dokumenty sporządzane w systemie półrocznym przez funkcjonariuszy Nadodrzańskiego OSG i Dyrekcji Policji Federalnych w Berlinie, Pirnie i Bad Bramstedt.
